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谈谈搞好土地整理之我见

来源:房地产律师网   作者:河北律师  时间:2014-09-25

  党的十四届五中全会强调指出:“在现化化建设中,必须实现经济和社会的可持续发展为重大战略决策,科学、合理地利用各种资源,实现资源垢可持续利用。”这是十分正确的论断。作为总量一定的土地资源,要实现其可持续利用,我认为,主要应从搞好土地整理来实现。本文仅就这一问题,谈谈自己的粗浅看法。

  一、土地整理是实现我国土地资料可持续利用的根本途径

  所谓土地整理,按社会科学家的说法,就是在一定的区域内,依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途,采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段,对土地利用现状进行调整、改造、综合治理,提高土地利用率和产出率,改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地整理在我国源远流长,如果追溯历史的话,可对上溯到殷周时代的“井田制”。以后如曹魏时的“屯田”;唐宋时的“均田制”,明清时的“屯田垦荒”及“更名田”等等,都积极鼓励劳动人民开发整理土地,耕地面积不断增加。仅清初的一百年里,全国耕地面就增加了百分之四十。解放后,我国进行的小流域综合治理,几次大规模的农田基本建设,农业综合开发等,在一定意义上都属于土地整理的范畴。通过这些措施的治理,对加强和巩固我国农业的基础地位,保持粮食的稳产,高产和社会的稳定起了重要的作用。当前从上海、江西、山东、河南、广东、河北等地兴起的土地整理的实践证明:土地整理符合中央提出的适应“两个根本性转变”和实现耕地动态平衡的要求。是一条走集约利用,内部挖潜,永续利用土地资源的好路子。通过土地整理,可以把“荒”(荒山、荒地、荒滩)、“废”(工矿企业造成的废弃地)、“闲”(厂矿机关单位的闲置地)的土地充分利用起来,实现土地的再度开发利用。土地整理带给经济和社会的效益是巨大的、无法估量的。其效益主要表现三个方面:一是通过农田整理可以增加大量的耕地。由于我国长期对土地的粗放利用,造成现有耕地和其他土地的“荒”、“废”、“闲”较多,因而内在潜力很大。据典型调查,农地整理可以增加耕地面积5—10%。按此推算,全国可以增加耕地面积约两亿亩,相当于1990年耕地总数的13.9%。二是通过对存量土地的整理,可以控制城市外延,减少占用耕地。如河北省邢台市、通过旧城改造,可以使城市建设10年不外扩。据资料统计:我国目前城镇和农村居民人均用地面积已达153平方米。如果通过旧城改造,治理“空心村”,盘活存量土地,提高容积率等治理措施,将人均用地逐步降到100平方米,能提供建筑用地的需要。三是土地整理,具有广泛的区域性。可整理的资源分布在全国各个角落,而且土地类型多种多样。这种情况,尤其对于既要为经济发展提供必要的建设用地,又要为实现耕地总量动态平衡目标,而且耕地后备资源稀缺,人地矛盾日益突出的东南地区,应主要依靠土地整理来实现。由此可见。土地整理是我国土地资源可持续利用的根本途径。

  二、如何搞好土地整理。我认为主要从以下六个方面进:

  1、加大宣传力度。土地整理是近几年来国内理论界提出解决土地开发利用,实现土地资源可持续利用的一条新途径。新《土地管理法》明确规定:“国家鼓励土地整理。县乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合治理,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。”土地整理不仅是农村、农业、农民的主要工作,也是我国经济和社会发展的一项战略性措施。鉴于当前的社会对土地整理观念淡薄,特别是县乡一级党政领导还缺乏这方面认识的现状。当前应主要抓好二个方面的工作:一是对社会的宣传。不但土地管理部门要大力宣传,并且农业、水利、城建以及新闻宣传单位、也应加强这方面的宣传。使之造就一种社会舆论氛围,形成全社会的一种共识。二是对领导的宣传,特别是对县乡一级领导的宣传。可根据本地区的实际情况,开办各种形式的培训班,或座谈会,或讲座等,进行政策、法律、法规、技术等方面的学习,增强领导干部对土地整理的时代感,紧迫感和责任感的认识,从而认真抓好这方面的工作。

  2、周密规划,土地整理是一项综合性的系统工程,涉及到方方面面。因此,在编制规划时,必须围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施,确保工程设施按规划,有步骤地进行。根据先进地区的经验,在编制土地整理规划时,应主要注意四个方面的内容:①山地整理。以小流域为单元,在流域内,对田、水、路、林、村全面衡量,合理布局。②村镇土地整理。要会同有关部门,对原制定的村镇规划进行修订,重新界定村庄,居民点和乡镇界线,绘制材庄和乡镇驻地规划图。逐步做到三个集中。即农民住宅向中心村和小集镇集中:乡镇企业向工业园区集中;农田向规模经营集中。③改造中低产田。改善耕作层,移土回填,使瘦田变良田,低产变高产。④旧城改造。清查“荒”、“废”、“闲”,挖掘城镇存量潜力,控制城镇外延,解决城市建设用地需求。通过土地整理,使农村成为规模经营,适应农业现代化的农业园区,城市成为容积率适中的现代化城市。

  3、科学组织。土地整理是政府行为,从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应政府的统一领导下有条不紊地进行。主要表现在四个方面。一是要建立机构。土地整理是一项长期而艰巨的系统工程,也是部门义不容辞的责任,必须持之以恒,常抓不解。目前国家已成立土地整理中心。因此,地方各级人民政府也应成立相应的机构,专管土地整理事宜。二是搞好协调。土地整理涉及农业、林业、水利、电力、财政,城镇建设、乡镇企业等很多部门。要使这些部门在政府的统一领导下,发挥各自的职能,集中人力、物力、财力,利用行政、经济、法律、科技等手段积极参与,形成强有力的土地整理的合力。三是抓好示范。要根据本地的实际,抓好不同类型、不同层次的地类进行试点,取得经验后,逐步推开、防止一哄而起。四是实行目标管理。将土地整理纳入经济发展战略,列为领导干部政绩考核的主要内容。对完成土地整理任务好的要给予奖励;对完不成任务的要给予黄牌警告。评选先进时要实行“一票否决”。

  4、开拓筹资渠道。土地整理是投资巨大的基础工程,资金的落实是土地整理能否在到预期效果的关键。因此,必须建立起从上而下的土地整理资金保障体系,以保证土地开发整理有稳定,充足的资金来源。目前筹稳集资金的渠道可从四个方面解决:一是建立土地整理专项资金。按照“取之于地,用之于地”的原则,建立土地整理专项资金。这些基金应包括:①新《土地管理法》关于:“新增建设用地有偿使用费百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”的规定,作为中央和地方土地管理专项基金。②新《土地管理法》规定,用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求,应缴纳的开垦费,以及占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税,都应用于土地开发整理补充耕地。二是组织农民投资、投劳,以及按照:“谁整理谁受益”的原则,吸引社会方方面面的投入。三是利用国内金融部门贷款,在进行土地整理时,可根据土地抵押债权较具可靠性,偿还周期长的特点,申请土地抵押货款。四是积极引用外资、如世界银行、亚洲银行等国际性投资。

  5、完善法制体系。土地整理政策性强、涉及面广,必须有相应的配套法规政策来保证。当前各地除认真贯彻执行中央已出台的《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》等等法规外,还应尽快出台《土地整理条例》或《土地整理办法》、《土地整理专项资金的管理办法》等。同时各地还应根据当地的实际,从提高土地利用率出发,制定优化土地利用结构,控制非农业建设用地,限制城镇外延扩张,耕地“占补”平衡等具体的,易于操佬的规定和政策,使土地整理日益规范化、制度化。

  6、搞好优质服务。土地整理是实现土地资源永续利用的必然产物,是实现耕地动态平衡的必由之路。作为土地管理部门,必须竭尽全力搞好服务。这些服务包括:①技术服务。为土地整理提供准确的技术资料和技术措施;为乡、村培训土地整理技术骨干,自始至终做好土地整理过程中的技术指导,保障土地整理的高质量。②法规咨询服务。为土地整理制定和提供配套性的政策、法规,使土地整理有章可循,有法可依。③信息服务。经常通报本地土地整理的情况和外地土地整理的先进经验,使土地整理沿着正确的方向发展。④权属服务。认真做好土地整理前土地权属的确认和土地整理后的土地变更登记,防止引发权属纠纷。当出现权属纠纷时,应及时会同有关部门进调处,切实保护土地经营者的权益。

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